La nueva gerencia pública: definición y debate

Introducción

En el marco de la administración pública que implica estudiar los procesos decisorios de impacto general que afecta a una colectividad y que trata de llevar el bien común, se desarrolla la ciencia de políticas o políticas públicas como un escaño en el ámbito de la administración pública que permite, a partir del ciclo de políticas crear una agenda de políticas y por consiguiente una formulación, una implementación y unos resultados.

En el ámbito de la ciencia de políticas, existe una serie de discusiones sobre los enfoques que debe tener esta ciencia peculiar y que se ha traducido en una literatura ortodoxia, heterodoxia, de rompimiento, políticas públicas sinópticas, políticas públicas antisinópticas, gerencia pública y nueva gerencia pública.

Sin tratar de ahondar en cada uno de los enfoques anteriores, este ensayo tiene como finalidad estudiar el último enfoque dentro de la ciencia de políticas que se denomina la Nueva Gerencia Pública o también denominada la Nueva Gestión Pública (NGP), que está en boga desde principios de la década de los ochenta en México.

Es pues el objetivo de este ensayo estudiar la NGP, tomando en cuenta diversos aspectos que la caracterizan, así como discutiendo con sus defensores y con sus principales críticos. A lo largo de este ensayo trataré de comprender los alcances y limitaciones de este enfoque para entender su importancia para las sociedades actuales que demandan una mayor eficiencia en el manejo de las políticas públicas.

Por último este ensayo tiene como base el libro de Alex Ricardo Calera Ortega e implicó buscar artículos diversos que tratan sobre el tema de la NGP.

Antecedentes de la Nueva Gerencia Pública

Desde el punto de vista de Martínez Vilchiz, existen tres aspectos básicos de la administración pública, la actividad, la disciplina de estudio y la enseñanza e investigación de la actividad pública. La administración pública puede entenderse como aquella autoridad que ejecuta leyes de interés social o también puede definirse como la exposición de los principios relativos a la acción social por parte del Estado (Martínez Vilchiz, 2009). Por ende, la administración pública persigue distintos fines y actúa por distintos medios que la administración privada, si bien tanto la administración pública como la privada tratan de administrar recursos, los fines y medios no se pueden comparar.

Para Martínez Vilchiz, dentro de la historia de la administración pública se pueden destacar dos momentos clave, la aparición del modelo o tipo ideal  de organización administrativa denominado burocracia que tuvo su crisis en la década de los setenta y la nueva gerencia pública, que vino a ser la alternativa a dicha crisis.

El primer tipo o modelo de administración pública se basa en un mecanismo jerárquico en donde los administradores desempeñan unas funciones, determinadas por un contrato y unos roles con jefes, subjefes y subalternos, que finalmente detonaron en una crisis de eficiencia, eficacia y legitimidad producida por problemas de corrupción, tráfico de influencias, clientelismo, entre otros aspectos negativos (Martínez Vilchiz, 2009). En este punto diversos autores señalan esta crisis debido a un engrosamiento de las actividades del estado, éste se volvió obeso debido a una política de estado de bienestar que implico incrementar sus funciones y con ello su ineficiencia.

“La crisis de eficiencia en agencias gubernamentales pone en duda la supervivencia de las mismas; la crisis de eficacia en las acciones gubernamentales consiste en que debido a su dispersión no se focalizan sus impactos y muy frecuentemente no se solucionan los problemas públicos; finalmente, la crisis de legitimidad se debe principalmente a la falta de credibilidad y confianza en las agencias del gobierno debido a que son percibidas como agencias que han desarrollado sus propios intereses y se han divorciado de la ciudadanía.”  (Ramírez & Navarro, 1999: pp 116). Debido a la falta de control de los recursos públicos, éstos  no se asignan en base a un plan predeterminado y la política pública termina por encaminarse a distintos objetivos lejos del bienestar común como puede ser el caso de beneficiar a un grupo de interés en detrimento de otro, entre otras consecuencias, por otro lado, cada vez es menor la participación de la ciudadanía en la determinación del ciclo de políticas y a la vez está ciudadanía se encuentra desencantada con las labores del estado por considerar falta de interés de la política a las verdaderas necesidades de la comunidad.

En este sintético marco de referencia, es que nace una nueva propuesta para tratar las políticas públicas que se ha denominado la Nueva Gerencia Pública como respuesta a los desafíos que enfrentan las sociedades, esta alternativa tiene por tanto, como origen la crisis de la eficiencia, la eficacia y legitimidad del gobierno y posiciona la visión de una modernización en la administración pública.

Características de la Nueva Gerencia Pública

De acuerdo con Barzelay, la Nueva Gerencia Pública es un campo de discusión sobre la forma de estructurar, administrar y supervisar al sector público para hacer al gobierno bueno y responsable (Barzelay, 2003). En dicha discusión habrá quien plantee las ventajas, otros las desventajas, los límites, las aplicaciones concretas en determinados espacios públicos. Para unos de lo que se trata es de tratar el asunto público desde el punto de vista de lo privado, para otros, no se trata de quitarle responsabilidad al sector público sino simplemente de hacerlo responsable. De lo que se trata en este ensayo es ponderar los diferentes puntos de vista sobre este tema de actualidad.

El autor  Caldera Ortega señala que la idea de la NGP ha tenido una interpretación errónea al identificarla como una visión empresarial del ejercicio de la función pública, a través de privatizaciones, achicamiento del Estado, alejamiento de la política y acercamiento del mercado  (Caldera Ortega, 2012), para este autor, de lo que trata la NGP es la de hacer que funcione la parte operativa de la hechura de las políticas, con unos funcionarios comprometidos que busquen la maximización de la producción con una minimización de costos. Sin embargo una mala concepción de la NGP, no sólo por sus críticos, sino sobre todos para quienes la implementan sin comprenderla aun, puede derivarse en una transformación hacia lo absurdo, recorte y adelgazamiento como si esta fuera una solución de raíz  (Vega Casillas & González Cancino, 2013).

¿Qué papel debe jugar el gobierno dentro del ámbito de la NGP? Vega Casillas y González Cancino plantean que no se trata de reinventar al gobierno, sino de rediseñar su función para adecuarlo a las necesidades sociales que le permitan jugar un papel central en el desarrollo estratégico de una nación  (Vega Casillas & González Cancino, 2013). Osborne y Gaebler en su libro “Reinventando el gobierno”[1] plantea que sí se debe reinventar el estado a traves de la reestructuración, reingeniería, reinvención, realineación, reconceptualización para hacer un gobierno más económico y eficiente en el ciclo de las políticas públicas a través de la mayor libertad a los agentes públicos, más transparencia, a través del uso de la tecnología y mayor participación ciudadana (López).

Otro de los aspectos que caracterizan a la NGP es la de los contratos de los agentes públicos, pues de lo que se trata es de administrar de manera eficiente los recursos públicos y que estos tengan un impacto en la ciudadanía, que los salarios de los funcionarios públicos se correspondan con los resultados que estos generen y que se creen medidas para evaluar el desempeño de las funciones.  (Martínez Vilchiz, 2009).

La nueva gestión pública persigue la creación de una administración pública eficiente, eficaz y legítima, “que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.”  (García Sánchez, 2007, pp 44).

Aspectos teóricos de la NGP

Caldera Ortega señala que la ciencia de políticas es una ciencia multidisciplinaria que se sirve de otras disciplinas como la economía, la sociología, la psicología, la antropología, etc., y de otros enfoques teóricos  por ejemplo de la ciencia política como la elección racional, teoría de las organizaciones, teoría institucional y neo institucional, teoría de los sistemas, entre otros  (Caldera Ortega, 2012)

En el caso particular de la NGP podemos determinar también algunas teorías relevantes que sirven de base para dimensionar este enfoque la NGP. Para García Sánchez, la filosofía de la NGP deviene de una relación entre el neo institucionalismo y la gerencia profesional  (García Sánchez, 2007). De manera particular señala que las tres teorías que a su parecer pueden servir para clarificar la NGP se basa en la teoría de la elección racional que implica aumentar la eficiencia a través de la reducción de costos de transacción que se logran a través de privatizaciones, gestión indirecta de servicios, introducción de competencia, a través de cooperación y colaboración y descentralización tal y como lo muestra el cuadro siguiente elaborado por la autora citada.

Desde la perspectiva del Neo-taylorismo la mayor eficiencia se puede logar a través de la racionalización normativa que implica un proceso de desburocratización y simplificación de procedimientos administrativos y de la racionalización cultural a través de la implementación de políticas dirigidas al personal para cambias aspectos negativos producidos por factores culturales, etc., a la ves se deben ontroducir técnicas privadas y la innovación tecnológica.

La Nueva Gestión Pública
TEORÍA	ACTUACIONES
PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIÓN	Reformas en la estructura organizativa	Reducciones puras de la dimensión	Privatizaciones
			Gestión indirecta de servicios
		Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión	Introducción de competencia externa
			Cooperación o colaboración
		Modificaciones en el diseño organizativo	Creación de competencia interna
			Simplificación de la estructura jerárquica: La descentralización
NEO-TAILORISMO	Racionalización normativa y cultural	Racionalización normativa	Racionalización procedimientos administrativos
			Desburocratización
		Racionalización cultural	Desarrollo de políticas de personal
TEORÍA DE LA AGENCIA			Introducción de técnicas privadas
			Innovación tecnológica
	Transparencia de la Administración	Comunicación externa
		Participación ciudadana

Fuente: Elaboración de Isabel María García Sánchez. Universidad de Salamanca.

Finalmente menciona la teoría de la agenda que implica una mayor participación de la ciudadanía que influya sobre las megapolíticas de mayor trascendencia que se deben priorizar de de una mayor transparencia de la forma en que se diseñan las políticas públicas que redituarán en beneficio de la sociedad.

García Sánchez trata de clarificar también el papel de la NGP a través de un enfoque institucionalista haciendo incapie en que por institución se entiende a un “conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento.”  (García Sánchez, 2007). A decir de la autora a través de estos sistemas teóricos una puede entender los alcances de la NGP, la cual se plantea como reto eficientar el uso de los recursos públicos.

Política y administración en la NGP

Qué es lo que ofrece la NGP, más política que administración o más administración que política, para Caldera Ortega éste es uno de los temas centrales de la NGP; el punto de partida será el de la diferenciación clara entre criterios políticos y criterios técnicos, muchas veces incompatibles en la realidad, otras tantas como partes esenciales de un mismo proceso.

Tomando en cuenta que estos términos dicotómicos son inseparables de la administración pública y por ende de las políticas públicas. Caldera Ortega señala la complejidad de esta relación y la prioridad de estudiar el desempeño de las funciones gerenciales en un ambiente político, que toma aspecto relevante a partir del modelo neoliberal. (Caldera Ortega, 2012).

La necesidad de la NGP debe estar dirigida  a crear marcos institucionales  donde la cultura de la responsabilidad, la transparencia, y la apertura democrática sea el principal eje para la consolidación de estructuras gubernamentales, donde se garantice la libertad individual, maduración de los sistemas económicos, sociales y políticos, desarrollo humano y cultural como derecho consagrado.

Por el contrario, para Guerrero Orosco, el ideario de la NGP es desechar al gobierno político y sustituirlo por el mercado, debido a que “es tan ilimitado lo político que no existe organización alguna que lo comprenda” (Guerrero Orosco, 2003). Para este autor gerencia no tiene nada que ver con el Movimiento del Manejo Científico establecido por Taylor, Henri Fayol, Oliver Sheldon, Chester Bernard, sino con la escuela neoclásica de la economía. Aunque se denomine gerencia pública, gerencia es definido como sinónimo de mercado por lo que de lo que se trata es de adelgazar al mercado para darle paso al mercado orientando a estado hacia el consumidor y no hacia el ciudadano e introducir el espíritu empresarial dentro del Estado. Por lo tanto, concluye Guerrero Orosco, la NGP promueve un distanciamiento entre la economía y la política que se puede percibir a través de conceptos elementales como: orientación al cliente, privatización, mercado y competencia, enfoque empresarial-gerencial, gerencia por objetivos y resultados y agenciación, todo ello a un objetivo, reducir costos a través de la racionalización de recursos (Guerrero Orosco, 2003).

Diversidades entre la administración pública y la nueva gerencia pública
Carácter Distintivo	Administración pública	Nueva Gerencia pública
Principio Causal	La política	La economía
Foco Organizativo	El estado: relaciones de dominación	El mercado: relaciones de intercambio
Núcleo procesal	La jerarquía: cadena de delegación	La catalaxia: contrato
Corazón activo	Servicio público	Competencia
Fundamento jurídico	Derecho administrativo	Derecho mercantil
Orientación hacia el ser humano	Lo público	Lo privado
Fundamento axiológico	La ética: bienestar público	La eficiencia: individualismo
Naturaleza Científica	Ciencia social	Transdiciplina económica

Elaboración de Omar Guerrero Orosco

El cuadro anterior ofrece un resumen sobre las diferencias sustanciales entre lo que es la Administración Pública a la Nueva Gerencia Pública, donde distingue ese paso importante de una visión pública de una visión privada.

Para Andrea López los principios de la GP se aplican a todo tipo de organizaciones cuya característica básica es la neutralidad política, para esta autora el concepto de Gerencia Pública se acuña en Estados Unidos como reemplazo de lo que se denominaba Administración Pública (López).

Por lo tanto, para algunos autores se trata de una sustitución de lo político por lo gerencial, para otros de una combinación complementaria, pero nunca se trata de hacer más política que administración.

Elementos importantes contemplados en la NGP.

Ya henos analizado estos elementos como: visión del ciudadano como cliente, mayor utilización de tecnología de información, descentralización, rendición de cuentas, planeación y gestión estratégica, contratos (Martínez Vilchiz, 2009), privatizaciones, competencia  (Guerrero Orosco, 2003), control político, libertades, pluralidad, rentabilidad, obtención de resultados, grado de competitividad, (López) y  (Caldera Ortega, 2012).

Para una mayor eficiencia en la administración pública la NGP busca moldear técnicas utilizadas por el sector privado y traslaparlos al sector público como es el caso de la técnica  de dirección general de la organización con el propósito de que los organismos públicos sean capaces de responder a su entorno y garantizar la eficiencia operativa y el logro de metas establecidas. También se hace uso de la técnica de marketing, dirección de operaciones, diseño organizativo, dirección de recursos humanos, capacitación para que los gerentes públicos sean capaces de desarrollar habilidades en la toma de decisiones,  negociación y solución de conflictos, trabajo en equipo, creatividad e innovación, liderazgo, todo ello con el fin de reducir los riesgos y la incertidumbre  (López).

Caldera Ortega hace especial énfasis en la evaluación, no sólo de los resultados de las políticas públicas sino una evaluación de todo el ciclo de políticas, desde la agenciación, pasando por la formulación, implementación y resultados, ello permitirá conocer la eficiencia en todo el proceso para ir mejorando la calidad delas políticas y garantizar su siclo total.  (Caldera Ortega, 2012).

Las ventajas y desventajas de la NGP

Para diversos autores entre los que destaca Guerrero Orosco, la Nueva Gestión Pública debe ser capaz de proponer alternativas al funcionamiento del gobierno de manera que sean precisas y aplicables, la nueva propuesta de gestión, señala, parece ser mas un cúmulo de análisis ilusiorios y románticos  (Guerrero Orosco, 2003), Para este autor, la NGP hay que comprenderla como una visión privada de lo público teniendo en su fortaleza tambien su peculir debilidad, para Guerrero Orosco, el origen de la NGP habría que buscarlo en la teoría neoclásica y en la teoría de la elección racional donde lo que se destaca es el individualismo resaltándo la propiedad privada y la rentabilidad, produciendo un proceso de privatización del Estado.  (Guerrero Orosco, 2003).

Es decir, pretender hacer comparable la forma de organizaciòn de los organismos privados con losorganismos públicos no necesariamente puede provocar una mejor forma de hacer las polìticas públicas, dado que los objetivos finales on diferentes, mientras que los organismos privados buscan intereses individuales o de grupos individuales, las instituciones públicas buscan interes comunes de una colectividad y comunidad.

Por otra parte otros autores señalan que la NGP responde a las exigencias cada vez más complejas de un mundo desbocado y es capaz de actuar ante retos que se expresan en situaciones contradictorias: riqueza-pobreza, libertad-inseguridad, igualdad-desigualdad, por decir algunas  (León Corona, 2007). Este enfoque es necesario dado que sólo se puede concretizar en aquellas poblaciones con una participación ciudadana importante, donde esta misma ciudadanía participa en la determinación de las políticas públicas y son capaces de incidir en su desarrollo y eficiencia, por lo tanto es un mecanismo que puede dar resultados deseados para hacer de este mundo un lugar digno para vivir.

Conclusión

Podemos cloncluir la la Nueva Gerencia Pública es producto de una crisis del gobierno como hacedor de políticas públicas donde predominaba, a través del modelo burocrático, la corrupción, ineficiencia, clientelismo, tráfico de influencias, mala administración que trajo como consecuencia una demanda de la ciudadanía por la democratización del espacio público, la transparencia y la rendición de cuentas.

Como alternativa al modelo en crisis surge una nueva idea de administrar la cosa pública a través de priorizas aspectos operativos dentro de la administración pública, la idea es hacer a un gobierno, eficiente, eficas y legítimo ante la sociedad, que sea capaz de enfrentar los retos como hacedor de mega políticas que inciden en un mejor nivel de vida más digno y decoroso de la ciudadanía.

Esta nueva propuesta o enfoque de la NGP ha sido alimentada con argumentos de los teóricos que plantean que a través de la gerencia pública se puede acercar a un tipo ideal de políticas públicas eficientes a través de la emulación de ciertos elementos y técnicas utilizadas por lor organismos privados dentro de su quehacer cotidiano, sin embargo, la nueva propuesta también ha sido blanco de cuestionamientos sobre todo por hacer comparable lo incomparable, es decir los organismos públicos y privados.

Sin lugar a dudas es amplio el debate sobre esta nueva opción como hacedoras de políticas públicas, ya se han implementado en algunos países y en algunos estados y municipios de México y se están realizando estudios sobre la factibilidad, los alcances y limitaciones de esta nueva perspectiva. 

Trabajos citados

Barzelay, M. (2003). La Nueva Gerencia Pública: invitación a un diálogo cosmopolita. Gestión y Política Pública, 241-251.

Caldera Ortega, A. R. (2012). De la Administración Pública a las Políticas Públicas. México: Miguel Angel Porrúa.

García Sánchez, I. M. (2007). La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Salamanca: Instituto de Estudios Fiscales.

Guerrero Orosco, O. (2003). Nueva gerencia pública: ¿gobierno sin política? Revista Venezolana de Gerencia, 379-395.

León Corona, B. (2007). La nueva gestión pública y el estilo personal de gobernar. Sociológica, 253-263.

López, A. (s.f.). La Nueva Gestión Pública:Algunas precisiones para su abordaje conceptual. Instituto Nacional para la Administración Pública .

Martínez Vilchiz, J. (2009). La nueva gerencia pública en México. Una medición de su intensidad e impactos en las entidades del país. Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, 199-227.

Ramírez, J. d., & Navarro, E. (1999). Formación para la Nueva Gerencia Pública. Academia. Revista Latiniamericana de Administración, 113-126.

Vega Casillas, S., & González Cancino, E. (2013). Modernización y Gerencia Pública. RAE - Revista de Administração de Empresas, 512-518.

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[1] Citado por Andrea López