La Consulta Popular en México: ¿Mecanismo para la democracia directa?
Introducción
La democracia
directa es una forma de democracia que se caracteriza por una amplia
participación ciudadana sobre distintos asuntos públicos que va más allá de la
democracia procedimental o de la elección de líderes a puestos de elección
popular, es una forma en que la ciudadanía se hace presente en la vida política
e incide, a través de la deliberación y de la votación sobre asuntos públicos
que le afectan directamente.
Este tipo de
democracia se aplica en todo el mundo y con una tradición secular en Suiza,
pero que es ampliamente utilizada en otros países europeos, en Norteamérica y
en Latinoamérica, sobre todo a través de la crisis de representatividad de las
instituciones políticas.
Aunque a nivel nacional se han realizado
consultas populares en el pasado, no se les dio el peso debido precisamente
porque no eran reconocidas por la ley. Recientemente, como parte de la reforma
político electoral que entró en vigor en marzo de este año, la consulta popular
alcanza el rango constitucional como práctica que puede ser utilizada por los
ciudadanos para debatir y votar sobre algunos asuntos nacionales estipulados
por la ley.
Este ensayo
tiene la finalidad de estudiar la ley de la consulta popular con el propósito
de medir los alcances y las limitaciones que pudiera tener en la construcción o
consolidación de la democracia en nuestro país, para ello hacemos un leve
recorrido espacial y temporal para ubicarnos en el contexto y tratar de comprender
lo que pasará en México en lo referente a la construcción de la democracia.
Para saber si la
reforma será un catalizador a la participación ciudadana, podemos valorar que
ha sucedido al respecto en varios estados de la república que desde tiempo
atrás cuentan con un mecanismo de democracia directa como el plebiscito y el referéndum,
lo que podemos adelantar es que no se ha visto un impacto significativo en el
sentido de que la ciudadanía aproveche este mecanismo para expresar y llevar a
la palestra pública asuntos que le competen por lo que habría que ser muy
escépticos sobre los alcances que la consulta popular podría tener en el futuro
en nuestro país.
La base en la
construcción de los argumentos que aquí esgrimo se basa en gran parte en el
material visto en el seminario sobre instituciones y actores en las democracias
contemporáneas con el fin de aterrizar los diferentes tópicos analizados a una
realidad concreta de un tema específico como lo es la consulta popular.
El trabajo lo
desarrollé tomando en cuenta el método deductivo, es decir, yendo de lo general
a lo particular, de ese modo, lo primero que analizo es una distinción entre
democracia directa y democracia representativa y se plantean las principales
diferencias y límites entre ellas, inmediatamente después y centrándome en la
democracia directa, analizo su característica básica que es la consulta popular
con sus diferentes mecanismos. En términos muy sintéticos analizo esos
mecanismos a nivel mundial y después al
interior de la república mexicana. Como antecedente de la ley de la consulta
popular, realizo brevemente un recorrido por la década de los noventa en la que
se desarrollaron algunas consultas populares en periodos de crisis política y
económica
En base a la ley
de la consulta popular valoro los pros y contras de dicha reforma y como ello
puede propiciar un aumento en la participación ciudadana. De igual manera
analizo el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en este
laberinto institucional y, con el apoyo de algunos autores, trato de entender
esta entidad que tiene como tarea interpretar las leyes y juzgar los actos de
los ciudadanos.
Finalmente
realizo una conclusión sobre los alcances reales que podría tener esta reforma
como un catalizador de la democracia directa o bien como un paliativo a la
grave crisis política que viven las instituciones mexicanas. Podría adelantar
que considero que la reforma político electoral no impactará de manera
contundente la forma de hacer política en la actualidad, solo se abre una
pequeña brecha para provocar un incremento en la participación ciudadana, pero
no lo hace de manera determinante.
Democracia directa versus democracia delegativa o
representativa
Mientras
que en una democracia directa existe una amplia participación de los ciudadanos
en la participación política o en la hechura de políticas, en la democracia
delegativa, los ciudadanos son poco participativos, pues su quehacer político
se reduce a asistir a unas votaciones para elegir a sus representantes que son
los que tomarán las decisiones que afectarán a la mayoría de la ciudadanía.
Entre un
sistema de gobierno y otro hay ventajas y desventajas, (Prud´Homme, 2001) señala que entre las ventajas de una
democracia delegativa se encuentra la protección de las minorías, limitación
demagógica, estabilidad en las decisiones políticas, entre otras, mientras que
en una democracia directa, las principales ventajas serían la expresión de
intereses individuales, manifestación de la opinión pública a los procesos
legislativos, sensibilidad de los legisladores, evitar la distorsión de los
partidos políticos y aumentar la participación ciudadana. Nosotros nos
enfocaremos más en lo referente a la democracia directa que es el tema
fundamental de este trabajo.
La consulta popular como instrumento de democracia directa
Podemos entender
por democracia directa a aquel tipo de democracia donde existe una participación constante y activa
de la ciudadanía sobre los asuntos públicos a través de la deliberación en
asambleas donde se toman decisiones políticas diversas, (Prud´Homme, 2001) , (Hernández Javier & Fernández, 2013) , por lo tanto esto
implica más que una simple democracia reducida a la participación ciudadana por
medio de elecciones para votar a los representantes populares según lo señalado
por (Schumpeter, 2003) y (Pzeworski, 2003) .
La democracia
directa tiene que ver más con la participación y deliberación de la ciudadanía,
en donde este ya no está subsumida por las élites políticas sino que tienen un
control cada vez más importante en las decisiones de políticas con base al
desacuerdo moral argumentado por (Gutman & Thompson, 2003) donde los ciudadanos
actúan en base a valores cívicos de reciprocidad, respeto a la opinión
contraria y rendición de cuentas. Por lo tanto la democracia directa implica
una participación ciudadana determinante en la toma decisiones que beneficien a
todos a través del reconocimiento del pluralismo político y social (Diamond, 2003) que lleven al
desarrollo y las capacidades políticas de todos los individuos (Pateman, 2003) .
En la
actualidad, el elemento básico de la democracia directa es la consulta popular
a través de una serie de mecanismos como el referéndum, plebiscito, la
iniciativa popular, la revocación de mandato, presupuesto participativo[1], y en particular podría
mencionar la encuesta deliberativa de (Fishkin, 2003) que se basa en la realización de
encuestas aleatorias a la sociedad para que opinen sobre distintos tópicos
apoyados a través de la televisión y el voto como tecnologías elementales para
que las personas puedan expresar sus pensamientos.
Sin embargo,
habría que tener cuidado pues todos estos mecanismos democráticos podrían
provocar un tipo de suerte de tiranía de las mayorías si no se buscan
mecanismos que impliquen también a las minorías en el reconocimiento de su
vitalidad y su existencia en la vida política de una nación.
¿Cuál es el
objetivo de la consulta popular?, desde mi punto de vista es hacer reaccionar a
la ciudadanía, que ésta se preocupe por encontrar un punto de actuación que le
permita participar de manera activa en la vida pública, pues como señala (Putnam, 2003) , la salud pública de
las instituciones requiere de una amplia participación privada que encarnen el
capital social.
La democracia directa a través de la consulta popular en el
mundo
A pesar de que
la consulta popular implica una participación masiva de la ciudadanía y un
control importante de las élites políticas, no en todos lados podría dar
resultados similares y de ahí la importancia del contexto en el que se
desarrolla la participación ciudadana, si bien es importante la participación,
para que se desarrolle de acuerdo a valores de reciprocidad y de rendición de
cuentas, hace falta la cultura cívica y la suficiente solidez de la ciudadanía
para evitar ser partícipe de grupos de presión que utilizan el mecanismo de la
consulta como un control de masas que implique finalmente imponer los intereses
de una minoría. En ese sentido el contexto importa y sabemos que sólo en una
veintena de países este tipo de participación es parte ya de la cultura de un
pueblo, el caso más emblemático es Suiza como así lo registra la literatura
existente sobre el tema. En la actualidad, prácticamente todos los países
tienen algún grado de desarrollo de democracia directa a través de las
consultas populares, aunque no es lo que predomina aun en la vida pública de
esas naciones.
Las particularidades de la consulta popular en México
En la ciudad de
México, los mecanismos de la democracia directa se regulan en el Estatuto del
Gobierno del Distrito Federal y en la
Ley de Participación Ciudadana promulgadas en 1997. El primer antecedente del
uso de la democracia directa se desarrolló con el plebiscito en la ciudad de
México en 1993 con las siguientes preguntas: 1. ¿Está de acuerdo en que los
gobernantes del DF sean elegidos mediante el voto directo y secreto de los
ciudadanos?, 2. ¿Está de acuerdo en que el DF cuente con un poder legislativo
propio? 3. ¿Está de acuerdo en que el Distrito Federal se convierta en un
estado de la federación? (Hernández Javier & Fernández, 2013) . Por otro lado, el
plebiscito y el referéndum son contemplados en varias entidades federativas a
excepción de Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Sonora (Alarcón Olguín, Octubre 2010) . Sólo hacía falta
contar con una ley de la consulta popular en el ámbito federal y en este año,
con la reforma político electoral, se reconoce la figura de la consulta en la
constitución de nuestro país.
Antecedentes de la consulta popular a nivel nacional en
México
Las consultas
populares de carácter nacional que se llevaron a cabo en México, sin tener un
carácter de obligatoriedad para el estado mexicano, se desarrollaron en la
década de los noventa, la primera consistió en preguntarle a la ciudadanía
sobre si se estaba de acuerdo en convertir pasivos del FOBAPROA -que eran deuda
privada- en deuda pública. Esta consulta se desarrolló en 1998 por parte del
PRD con una participación de 2.5 millones de votos en todo el territorio
nacional. La segunda consulta la realizó el EZLN en donde se preguntaba a la
ciudadanía en relación a cuatro preguntas: 1. ¿Estás de acuerdo en que los
pueblos indígenas sean incluidos en el proyecto nacional?, 2. ¿Estás de acuerdo
en que se reconozcan todos sus derechos en la Constitución conforme a los
Acuerdos de San Andrés y la iniciativa de la Comisión de Concordia y
Pacificación?, 3. ¿Estás de acuerdo en que se alcance la paz desmilitarizando
al país a través del regreso de los soldados a sus cuarteles, como lo marca la
ley? Y 4. ¿Estás de acuerdo en exigir al gobierno que “mande obedeciendo? Esta
consulta se realizó en 1999 con una participación de 3 millones de personas,
que si bien no tenían carácter legal, su realización fungía como un fuerte
reclamo al gobierno mexicano sobre la necesidad de cambios a través de la voz
de la ciudadanía.
La reforma político electoral y la ley de la consulta
popular
La reforma
político electoral fue aprobada en México en el año 2012 y la Ley de la consulta
popular entró en vigor en febrero de este año. De acuerdo a la Constitución,
podrán someterse a consulta todos los temas de trascendencia nacional, es
decir, aquella que proponga la creación, modificación o eliminación de leyes o
políticas públicas de repercusión y/o alcance nacional, a excepción de los derechos humanos; la composición de México como una
República representativa, democrática, laica y federal; la legislación
electoral; la seguridad nacional; el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, y
los ingresos y gastos del Estado.
Las solicitudes para
convocar a una consulta popular deberán presentarse ante alguna de las cámaras
del Congreso por el Presidente de la República, el 33% de los diputados o de
los senadores y el 2% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de
electores del INE.
La solicitud de
consulta deberá contener al menos tres datos: los nombres y las firmas de los
solicitantes, el motivo por el que se quiere llamar a una consulta y los
argumentos que respalden que un tema es de trascendencia nacional, y la
pregunta que se haría a los ciudadanos. En todos los casos será la SCJN, la que
dará validez o rechazará la propuesta de consulta popular. En caso de que el tema sea procedente, el
Congreso emitirá la convocatoria y la organización corresponderá al INE. Éstos
tendrán que aprobar el diseño de las papeletas y las actas de escrutinio, así
como asegurarse de que urnas especiales se distribuyan en todo el país. Por
ley, las consultas únicamente podrán realizarse en la misma jornada de
elecciones federales. El INE podrá utilizar sus tiempos en radio y televisión
para difundir el ejercicio y llamar a la ciudadanía a participar en él. Después
de la jornada, el INE supervisará el escrutinio de las participaciones y darán
a conocer los resultados oficiales. La consulta tendrá efectos vinculantes
—obligatorios para todas las autoridades— cuando en ella haya participado al
menos el 40% de los ciudadanos de la lista nominal de electores. (Secretaría de Gobernación, Septiembre 2014) (Excelsior, 2014) , (CNN México, 2014) .
Descripción de las consultas populares impulsadas por el
PRI, PAN, PRD, MORENA
Una
vez aprobada la reforma político electoral y promulgada la ley de la consulta
popular, los partidos políticos se dieron a la tarea de impulsar consultas
populares, que de haber sido aprobadas, tendrían lugar en el 2015, la
propuestas de consultas son las siguientes:
Morena:
¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a
particulares, nacionales o extranjeros, para la exploración del petróleo, el
gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
PRD:
¿Está de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28
de la Constitución en materia energética?
PAN:
¿Estás de acuerdo en que la
Ley Federal de Trabajo establezca que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos
fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de una familia
para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el CONEVAL?
PRI: ¿Estás de
acuerdo en que se modifique la Constitución para que se eliminen 100 de las 200
diputaciones federales plurinominales y las 32 senadurías plurinominales?
Todas ellas si
bien alcanzaron el 2% del padrón electoral, fueron rechazadas por la SCJN bajo
el argumento de que son contrarias a la constitución.
El papel de la SCJN en las consultas populares.
Las cuatro
propuestas de consultas populares fueron impulsadas por partidos políticos y no
por ciudadanos apartidistas. Sin embargo no progresaron al ser detenidas por la
SCJN, al suponer ésta que las propuestas, si bien reunieron los requisitos al
reunir las firmas necesarias exigidas por la ley, consideró que se encontraban
entre las seis excepciones arriba señaladas para someter las preguntas sugeridas
a consulta popular.
La SCJN, como
garante en la buena interpretación de las leyes en México, consideró que las
propuestas de consulta del PRD y Morena estaban relacionadas con los ingresos y
gastos del Estado, la del PAN fue rechazada entre otras cosas porque la SCJN
considera que el salario mínimo vigente no viola la constitución y la del PRI
fue rechazada porque se relaciona con otra área restringida por la ley que son
las respectivas a las leyes electorales.
Finalmente,
estas resoluciones de la SCJN necesariamente no dejan satisfechos a todos pues
como lo planea (Waldron, 2003) no existe un método que garantice la
objetividad de la corte y sin embargo sus resoluciones son y deben ser
inapelables y acatadas por todos aunque ésta no haya elegida por voto popular. Al
no tener ese tinte de legitimidad que dan las urnas, sus decisiones, lejos
provocar consenso sobre sus decisiones, pueden provocar la ilusión de que sus
decisiones sirven mejor a intereses de grupos hegemónicos reflejo de sus
preferencias ideológicas, que a la representación de toda una ciudadanía (Hirschl, 2003) .
Finalmente con
las decisiones de la corte, se puede estar de acuerdo con (Dahl, 2003)
cuando analiza a la Suprema Corte como hacedora de políticas públicas al
decidir controversias de política nacional a partir de criterios distintos y
contradictorias en la determinación de su evaluación como la regla de la
mayoría o el principio de lo correcto.
Ventajas y desventajas de la consulta popular en México
Entre las
ventajas que puedo señalar tiene la consulta popular en México serían:
1. Existe la posibilidad de ampliar la participación
de los ciudadanos más allá de la elección de puestos de representación popular.
2. Los resultados de la consulta puede
impactar a una parte significativa del país de manera positiva.
3.
El
carácter vinculatorio de la consulta para los poderes Legislativo y Ejecutivo,
lo que obliga a cumplir los resultados de la consulta
Entre las
desventajas de la consulta popular se encuentran:
1. La posibilidad de una tiranía de la
mayoría que atente contra intereses de grupos minoritarios.
2. La incapacidad real de ciudadanos de
recabar firmas del 2% de la lista del padrón electoral, quedando a la deriva de
los partidos que tienen la capacidad técnica y de recursos para lograrlo.
3. Una burocratización innecesaria que
obstaculiza la plena participación ciudadana: juntar más de millón y medio de
firmas, corroboración del INE de la veracidad de las firmas, paso a la SCJN,
paso al congreso, paso al INE para su operatividad y posibilidad de consulta
cada tres años.
4. Sólo se podrá formular una pregunta en
la petición de la consulta popular
5.
No
especifica las figuras de la consulta popular: referéndum, plebiscito,
revocación de mandato, iniciativa popular, etc.
Conclusiones
Tomando en
cuenta el desarrollo de la ley de la consulta popular en México, podemos
concluir que es positiva la existencia de un reconocimiento constitucional a la participación ciudadana, sin embargo, el
aspecto negativo es que esa participación queda delimitada o encasillada sobre
temas que podrían parecer irrelevantes como para pensar en un cambio sustantivo
de cómo se realiza la política en México.
En ese sentido
la consulta popular queda constreñida a una suerte de participación que no
necesariamente implica democracia directa por los distintos candados que
impiden una verdadera oxigenación de la participación ciudadana. Como se señaló
en el documento, la mayor parte de las entidades federativas tienen mecanismos
de democracia directa pero eso no se ha traducido en una mayor participación
ciudadana, sino que esta, ya sea por ignorancia, desconocimiento o candados a
dicha participación, ha sido la gran ausente y en México, la inmensa mayoría de
las decisiones de políticas no toma en cuenta la opinión y la deliberación de
sus ciudadanos.
Por lo tanto,
los mecanismos de la democracia directa en México no se han traducido en una
mayor participación ciudadana y las decisiones, que deberían ser más
horizontales, siguen implementándose de arriba hacia abajo con la inconformidad
constante de los afectados por tales políticas.
En el caso de
las recientes propuestas de consultas populares que ya fueron rechazadas por la
corte, no fueron los ciudadanos sino los partidos los que la propusieron, en
gran parte porque la ciudadanía no tiene ni la capacidad organizativa, ni los
recursos para movilizar a millón y medio de personas que es lo que exige la ley
para pensar por lo menos en la posibilidad de someter a consulta un problema de
interés general.
Aunque en la
teoría se plantea que la consulta popular es un mecanismo de democracia
directa, y en México ya se encuentre reconocida constitucionalmente, es poco
probable que ello implique una mayor participación ciudadana y un debate
nacional sobre cuestiones de distinta índole y será aún menos probable si las
instituciones del estado mexicano no promueven su conocimiento y estimulan la
participación de la ciudadanía para hacer uso de este recurso que hoy la
constitución les otorga.
La consulta
popular se aprueba en una situación singular no sólo en el mundo en general
sino en México en particular provocado por una crisis de las instituciones y
una crisis de los partidos políticos, sin embargo, la forma en que es aprobada
y las condiciones que los ciudadanos tienen que cumplir para promover una
consulta, más que buscar alternativas distintas a los partidos políticos, se
tienen que depender de ellos, por lo que no es casual que las primeras cuatro
consultas propuestas hayan salido de los partidos políticos, buscando con ello,
lograr oxigenación ante la poca credibilidad e la que gozan ahora ante la
ciudadanía.
Un elemento
importante aunado a lo anterior es la utilización por parte de los partidos
para utilizar su padrón de afiliados con el fin juntar las firmas que requieren
para someter a consulta cualquier tema de interés de grupo, por lo que no hay
una constatación real de que las propuestas de consulta realmente estén en el
ánimo de la población y no de intereses particulares.
Finalmente, el
comienzo de este trabajo hacíamos una distinción entre lo que es una democracia
directa y una democracia representativa, no es que una niegue a la otra, sino
que en los tiempos actuales tratan de complementarse a fin de aumentar más la
participación que actualmente está en crisis, pero sin menoscabar e forma
importante la democracia representativa que sigue siendo el pilar en el sistema
político de nuestro país.
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posted by Juan Carlos at 3:17 p.m.
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